Потребна оцјена уставности Фонда солидарности

Професор Уставног права Милан Благојевић 7. маја упутио је иницијативу Уставном суду Републике Српске, ради оцјене уставности Уредбе са законском снагом о Фонду солидарности Републике Српске.

Република Српска 10.05.2020 | 17:37

Текст иницијативе преносимо у цјелости:

Како рекох, у уводу Уредбе доносилац се у погледу основа за доношење позвао на Амандмане ЦИX и XXXВ тачка 2. на члан 81. ст. 1. и 2. Устава Републике Српске. 

Амандманом ЦИX брисани су дотадашњи ст. 1. и 2. члана 81. Устава Републике Српске, те је тим амандманом прописано следеће (курзив у цитату је мој):

"Предсједник Републике за вријеме ратног стања и ванредног стања, којег прогласе институције Босне  и Херцеговине,  ако Народна скупштина не може да се састане, на приједлог Владе или по сопственој иницијативи и након што саслуша мишљење предсједника Народне скупштине, доноси уредбе са законском снагом и о питањима из надлежности Народне скупштине и именује и разрјешава функционере, које бира, односно именује и разрјешава Народна скупштина."

 Дакле, то је важећа одредба Устава Републике Српске, која је од пресудне важности за утврђивање неуставности предметне Уредбе. Наравно, ја ту уставну одредбу нисам писао нити сам учествовао у њеном доношењу (што се све одвијало под контролом и наредбама ОХР-а). Да којим случајем јесам могао да чиним било шта од наведеног (без да на било који начин себе ставим у службу апсолутно изопаченог ОХР-а и његових охаеризованих домаћих слуга), сигурно је не бих написао као такву, у курзивом означеном тексту.   

Али, шта да се ради. Пред собом имамо цитирани текст Устава таквог какав је. Стога сада, ако се истински држи до уставног принципа владавине права (члан 5. став 1. алинеја 4. Устава Републике Српске), не може нико, па ни ви као судије Уставног суда Републике Српске, рећи да је предметна Уредба у погледу основа за њено доношење у складу са цитираном одредбом Устава Републике Српске.

Ако то и учините, што ме неће изненадити, ваша одлука ће онда, заједно са Уредбом, представљати еклатантно кршење Устава Републике Српске, како у погледу већ цитиране уставне одредбе, тако и у погледу уставног начела владавине права на којем се темељи уставно уређење Републике Српске. Тако, барем формално, пише у члану 5. став 1. алинеја 4. Устава Републике Српске, а Уставни суд Републике Српске ће сада по овој иницијативи показати да ли је тако и у стварности или није, односно да ли слово Устава за већину треба да важи, а за неке ипак не треба да важи.

Дакле, из цитиране одредбе Амандмана ЦИX Устава Републике Српске више је него јасно да предсједник Републике Српске има уставно овлашћење на доношење уредби са законском снагом само за вријеме ванредног стања, којег прогласе институције Босне  и Херцеговине. Какво год средство тумачења ове уставне одредбе да употријебимо, несумњиво је да се као једино исправан закључак намеће да цитирана уставна одредба овлашћује предсједника Републике на доношење уредбе са законском снагом, каква је и предметна Уредба, само за вријеме ванредног стања, којег прогласе институције Босне  и Херцеговине.

Како видимо, Устав Републике Српске том, а ни било којом другом одредбом, не даје право предсједнику Републике да донесе уредбу са законском снагом за вријеме ванредног стања које прогласи Народна скупштина Републике Српске. Нигдје у Уставу Српске није (нажалост) прописано да уредбе са законском снагом предсједник Републике може доносити за вријеме ванредног стања које прогласи Народна скупштина Републике Српске, већ само за вријеме ванредног стања којег прогласе институције Босне  и Херцеговине. 

А ниједна од институција БиХ, да подсјетим, није прогласила ванредно стање због пандемије актуелног вируса корона. С тим у вези указујем на то да једино Парламентарна скупштина БиХ, на захтјев Предсједништва БиХ, може да прогласи ванредно стање, како прописује члан 10. Закона о одбрани Босне и Херцеговине.

Стога, када Устав Републике Српске прописује у својој већ цитираној одредби да предсједник Републике Српске има уставно овлашћење на доношење уредби са законском снагом само за вријеме ванредног стања којег прогласе институције Босне  и Херцеговине, на коју одредбу се позива и у уводу предметне Уредбе, онда је више него јасно да предсједница Републике Српске није имала основ у Уставу Републике Српске да донесе предметну Уредбу, јер у вријеме доношења Уредбе (а ни сада) не постоји ванредно стање које је прогласила надлежна институција БиХ. То што је одлуком од 17.3.2020. године Савјет министара БиХ прогласио стање природне или друге несреће на територији БиХ, није ванредно стање нити Савјет министара има надлежност да прогласи ванредно стање у БиХ.

Најзад, указујем и на чињеницу да је Народна скупштина Републике Српске донијела Одлуку о проглашењу ванредног стања за територију Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“, број 31/20), али ни та одлука не представља уставно овлашћење предсједници Републике за доношење предметне Уредбе, јер је претходно цитирана одредба Амандмана ЦИX више него јасна, овлашћујући предсједника Републике на доношење било које уредбе са законском снагом само за вријеме ванредног стања којег прогласе институције Босне  и Херцеговине, а не и ванредног стања којег прогласе институције Републике Српске.

Тиме и једино тиме се могу објаснити чињенице да ни Народна скупштина Републике Српске у наведеној одлуци о проглашењу ванредног стања није одлучила да она престаје са радом као законодавни орган за вријеме проглашеног ванредног стања, нити је том одлуком одлучено да предсједник Републике може доносити уредбе са законском снагом. Народна скупштина то и није могла одлучити управо зато што одредба Амандмана ЦИX више него јасно прописује да предсједник Републике има право на доношење било које уредбе са законском снагом само за вријеме ванредног стања којег прогласе институције Босне  и Херцеговине.

Према томе, узимајући у обзир све претходно изложене разлоге, јасно је да је предметна Уредба супротна Амандману ЦИX, јер није био испуњен један од услова које прописује тај амандман да би предсједница Републике могла донијети Уредбу, пошто ју је могла донијети само уз претходно испуњени услов да се ради о ванредном стању којег су прогласиле институције БиХ, а тај услов није био испуњен, при чему је општепознато да надлежне институције БиХ ни до данас нису прогласиле ванредно стање.

Код таквог стања ствари, очигледно је да је предметном Уредбом прекршен и члан 5. став 1. алинеја 4. Устава Републике Српске, то јест начело владавине права на којем се темељи уставно уређење Републике Српске, а које начело значи да сваки носилац јавне власти може да чини само оно на шта га овлашћује Устав и под условима прописаним Уставом, што није случај са предметном Уредбом јер је она супротна Уставу Републике Српске у смислу на који сам претходно указао.

2. Неуставност члана 9. став 2. Уредбе

Предметном одредбом Уредбе прописано је (курзив у цитату је мој):

 „(2) Услове, начин, кориснике, поступак, облик и обим коришћења средстава за санацију штете из члана 3. став 2. ове уредбе прописује Влада својим актима, на приједлог Управног одбора Фонда солидарности“.

Цитирана одредба је неуставна из неколико разлога. Чланом 10. Устава Републике Српске је прописано да су грађани Републике равноправни у слободама, правима и дужностима, једнаки су пред законом и уживају исту правну заштиту. Да би се ова једнакост пред законом могла оставривати, а то значи да би се и наведена уставна одредба поштовала, уставна је обавеза да се субјективна права, слободе и дужности, као и поступак њиховог остваривања, односно испуњавања, могу прописивати искључиво уставом и законом.

Уставне одредбе су апстрактне, начелне и уопштене, па и уставне одредбе о људским и грађанским правима и слободама. Због тих својстава уставних одредаба о људским и грађанским слободама и правима оне се разрађују законом, а не подзаконским прописом. Ово правило досљедно слиједи и Устав Републике Српске, јер у свакој од његових одредаба о људским правима и слободама, а којима се упућује на потребу доношења прописа за разраду питања ко су корисници тих права и слобода, под којим условима им припадају та права и у ком поступку их остварују, Устав Српске увијек прописује да се та питања уређују законом.  То више него јасно произлази из чл. 49. и 111. Устава Републике Српске, у којима је прописано (курзив у цитату је мој):

Члан 49.

„Слободе и права се остварују, а дужности испуњавају непосредно на основу устава, осим када је Уставом предвиђено да се услови за остваривање појединих од њих утврђују законом.
Законом се може прописати начин остваривања појединих права и слобода само када је то неопходно за њихово остваривање.“

Члан 111. 

„Државни органи и организације које врше јавна овлашћења могу у појединачним стварима рјешавати о правима и обавезама грађана или примјењивати мјере принуде и ограничења, само у законом прописаном поступку у коме је свакоме дата могућност да брани своја права и интересе и да против донесеног акта изјави жалбу, односно употријеби друго законом предвиђено правно средство.“

Цитиране уставне одредбе стога значе двије ствари. 

Прво, да ни законодавац нема уставно право, како у редовном тако ни у ванредном стању, да донесе формални закон, па да онда њиме пропише да ће умјесто њега питања коме припада одређено право (ко је корисник права), под којим условима и у каквом поступку, уредити Влада својим подзаконским прописом. Дакле, нема право ни законодавни орган (парламент) да то учини, а ако којим случајем то и учини такве одредбе његовог закона су неуставне. 

Друго, та правила једнако морају да важе и за предсједника Републике када доноси уредбе са законском снагом, јер Устав Републике Српске не дозвољава ни предсједнику Републике да својим уредбама одступи од цитираних уставних одредби. 

На то указују и одредбе Амандмана ЦИX и XXXВ Устава Републике Српске, на које се позвао доносилац предметне Уредбе. Наиме, ниједним од тих амандмана није дато право Народној скупштини или предсједнику Републике да одлуче (законом или уредбом са законском снагом) да се питања прописивања коме припада одређено право (ко је корисник права), под којим условима и у каквом поступку ће оно бити остваривано, не уређује законом (или уредбом са законском снагом), већ да то прописује Влада својим подзаконским прописом.

Другим ријечима, ниједним од наведених амандмана није дато право Народној скупштини ни предсједнику Републике да у ванредном стању одступе од онога што је прописано у претходно цитиранима чл. 49. и 111. Устава Републике Српске.

Међутим, чланом 9. став 2. предметне Уредбе прекршене су све те уставне одредбе, а тиме и члан 5. став 1. алинеја 4. те члан 108. Устава Републике Српске, јер доносилац Уредбе са законском снагом, иако ју је донио није хтио да он том Уредбом пропише ко има право на коришћење средстава за санацију штете, под којим условима и у ком поступку, већ је, кршењем Устава Републике Српске, чланом 9. став 2. Уредбе препустио Влади Републике Српске да она све то пропише својим подзаконским прописом, иако су сва та питања према Уставу искључиво уставни и законски резерват и у редовном и у ванредном стању. 

Да апсурд и неуставност буду израженији, када се предметна Уредба посматра у цјелини више је него јасно да се њоме желе уредити одређени друштвени односи на начин који треба да важи и када прође тренутно стање пандемије вируса корона, јер из члана 2. Уредбе произлази да се њоме жели уредити обнова Републике Српске не само од посљедица актелног вируса корона, већ и од свих других будућих посљедица изаваних елементарним непогодама, природним, техничко-технолошким и еколошким катастрофама и, како стоји у тој одредби, свим другим будућим ванредним приликама које узрокују штету у Републици Српској.

То несумњиво значи да доносилац предметне Уредбе хоће да пропише да и након што прође ова пандемија и наступи редовно стање, да и онда треба да важи неуставно правило из члана 9. став 2. предметне Уредбе да и у редовном стању неуставним подзаконским прописом Владе, а не законом, буде прописано коме припада право на коришћење средстава за санацију штете (ко може бити корисник тог права), под којим условима и у каквом поступку ће оно бити остваривано.

Полазећи од свих претходно изнијетих разлога предлажем Уставном суду Републике Српске да због озбиљности и штетности предметних повреда Устава по хитном поступку обустави од извршења предметну Уредбу са законском снагом те да потом што хитније донесе одлуку у меритуму којом ће усвојити ову иницијативу тако што ће донијети

О Д Л У К У

Утврђује се да Уредба са законском снагом о Фонду солидарности за обнову Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“, број 37/20) није у складу са
Уставом Републике Српске.

Уколико и поред све претходно изложене аргументације не усвојите предложену одлуку, предлажем да донесете 

О Д Л У К У 

 Утврђује се да члан 9. став 2. Уредбе са законском снагом о Фонду солидарности за обнову Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“, број 37/20) није у складу са Уставом Републике Српске.

(БН)