Potrebna ocjena ustavnosti Fonda solidarnosti

Profesor Ustavnog prava Milan Blagojević 7. maja uputio je inicijativu Ustavnom sudu Republike Srpske, radi ocjene ustavnosti Uredbe sa zakonskom snagom o Fondu solidarnosti Republike Srpske.

Republika Srpska 10.05.2020 | 17:37

Tekst inicijative prenosimo u cjelosti:

Кako rekoh, u uvodu Uredbe donosilac se u pogledu osnova za donošenje pozvao na Amandmane CIX i XXXV tačka 2. na član 81. st. 1. i 2. Ustava Republike Srpske. 

Amandmanom CIX brisani su dotadašnji st. 1. i 2. člana 81. Ustava Republike Srpske, te je tim amandmanom propisano sledeće (kurziv u citatu je moj):

"Predsjednik Republike za vrijeme ratnog stanja i vanrednog stanja, kojeg proglase institucije Bosne  i Hercegovine,  ako Narodna skupština ne može da se sastane, na prijedlog Vlade ili po sopstvenoj inicijativi i nakon što sasluša mišljenje predsjednika Narodne skupštine, donosi uredbe sa zakonskom snagom i o pitanjima iz nadležnosti Narodne skupštine i imenuje i razrješava funkcionere, koje bira, odnosno imenuje i razrješava Narodna skupština."

 Dakle, to je važeća odredba Ustava Republike Srpske, koja je od presudne važnosti za utvrđivanje neustavnosti predmetne Uredbe. Naravno, ja tu ustavnu odredbu nisam pisao niti sam učestvovao u njenom donošenju (što se sve odvijalo pod kontrolom i naredbama OHR-a). Da kojim slučajem jesam mogao da činim bilo šta od navedenog (bez da na bilo koji način sebe stavim u službu apsolutno izopačenog OHR-a i njegovih ohaerizovanih domaćih sluga), sigurno je ne bih napisao kao takvu, u kurzivom označenom tekstu.   

Ali, šta da se radi. Pred sobom imamo citirani tekst Ustava takvog kakav je. Stoga sada, ako se istinski drži do ustavnog principa vladavine prava (član 5. stav 1. alineja 4. Ustava Republike Srpske), ne može niko, pa ni vi kao sudije Ustavnog suda Republike Srpske, reći da je predmetna Uredba u pogledu osnova za njeno donošenje u skladu sa citiranom odredbom Ustava Republike Srpske.

Ako to i učinite, što me neće iznenaditi, vaša odluka će onda, zajedno sa Uredbom, predstavljati eklatantno kršenje Ustava Republike Srpske, kako u pogledu već citirane ustavne odredbe, tako i u pogledu ustavnog načela vladavine prava na kojem se temelji ustavno uređenje Republike Srpske. Tako, barem formalno, piše u članu 5. stav 1. alineja 4. Ustava Republike Srpske, a Ustavni sud Republike Srpske će sada po ovoj inicijativi pokazati da li je tako i u stvarnosti ili nije, odnosno da li slovo Ustava za većinu treba da važi, a za neke ipak ne treba da važi.

Dakle, iz citirane odredbe Amandmana CIX Ustava Republike Srpske više je nego jasno da predsjednik Republike Srpske ima ustavno ovlašćenje na donošenje uredbi sa zakonskom snagom samo za vrijeme vanrednog stanja, kojeg proglase institucije Bosne  i Hercegovine. Кakvo god sredstvo tumačenja ove ustavne odredbe da upotrijebimo, nesumnjivo je da se kao jedino ispravan zaključak nameće da citirana ustavna odredba ovlašćuje predsjednika Republike na donošenje uredbe sa zakonskom snagom, kakva je i predmetna Uredba, samo za vrijeme vanrednog stanja, kojeg proglase institucije Bosne  i Hercegovine.

Кako vidimo, Ustav Republike Srpske tom, a ni bilo kojom drugom odredbom, ne daje pravo predsjedniku Republike da donese uredbu sa zakonskom snagom za vrijeme vanrednog stanja koje proglasi Narodna skupština Republike Srpske. Nigdje u Ustavu Srpske nije (nažalost) propisano da uredbe sa zakonskom snagom predsjednik Republike može donositi za vrijeme vanrednog stanja koje proglasi Narodna skupština Republike Srpske, već samo za vrijeme vanrednog stanja kojeg proglase institucije Bosne  i Hercegovine. 

A nijedna od institucija BiH, da podsjetim, nije proglasila vanredno stanje zbog pandemije aktuelnog virusa korona. S tim u vezi ukazujem na to da jedino Parlamentarna skupština BiH, na zahtjev Predsjedništva BiH, može da proglasi vanredno stanje, kako propisuje član 10. Zakona o odbrani Bosne i Hercegovine.

Stoga, kada Ustav Republike Srpske propisuje u svojoj već citiranoj odredbi da predsjednik Republike Srpske ima ustavno ovlašćenje na donošenje uredbi sa zakonskom snagom samo za vrijeme vanrednog stanja kojeg proglase institucije Bosne  i Hercegovine, na koju odredbu se poziva i u uvodu predmetne Uredbe, onda je više nego jasno da predsjednica Republike Srpske nije imala osnov u Ustavu Republike Srpske da donese predmetnu Uredbu, jer u vrijeme donošenja Uredbe (a ni sada) ne postoji vanredno stanje koje je proglasila nadležna institucija BiH. To što je odlukom od 17.3.2020. godine Savjet ministara BiH proglasio stanje prirodne ili druge nesreće na teritoriji BiH, nije vanredno stanje niti Savjet ministara ima nadležnost da proglasi vanredno stanje u BiH.

Najzad, ukazujem i na činjenicu da je Narodna skupština Republike Srpske donijela Odluku o proglašenju vanrednog stanja za teritoriju Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“, broj 31/20), ali ni ta odluka ne predstavlja ustavno ovlašćenje predsjednici Republike za donošenje predmetne Uredbe, jer je prethodno citirana odredba Amandmana CIX više nego jasna, ovlašćujući predsjednika Republike na donošenje bilo koje uredbe sa zakonskom snagom samo za vrijeme vanrednog stanja kojeg proglase institucije Bosne  i Hercegovine, a ne i vanrednog stanja kojeg proglase institucije Republike Srpske.

Time i jedino time se mogu objasniti činjenice da ni Narodna skupština Republike Srpske u navedenoj odluci o proglašenju vanrednog stanja nije odlučila da ona prestaje sa radom kao zakonodavni organ za vrijeme proglašenog vanrednog stanja, niti je tom odlukom odlučeno da predsjednik Republike može donositi uredbe sa zakonskom snagom. Narodna skupština to i nije mogla odlučiti upravo zato što odredba Amandmana CIX više nego jasno propisuje da predsjednik Republike ima pravo na donošenje bilo koje uredbe sa zakonskom snagom samo za vrijeme vanrednog stanja kojeg proglase institucije Bosne  i Hercegovine.

Prema tome, uzimajući u obzir sve prethodno izložene razloge, jasno je da je predmetna Uredba suprotna Amandmanu CIX, jer nije bio ispunjen jedan od uslova koje propisuje taj amandman da bi predsjednica Republike mogla donijeti Uredbu, pošto ju je mogla donijeti samo uz prethodno ispunjeni uslov da se radi o vanrednom stanju kojeg su proglasile institucije BiH, a taj uslov nije bio ispunjen, pri čemu je opštepoznato da nadležne institucije BiH ni do danas nisu proglasile vanredno stanje.

Кod takvog stanja stvari, očigledno je da je predmetnom Uredbom prekršen i član 5. stav 1. alineja 4. Ustava Republike Srpske, to jest načelo vladavine prava na kojem se temelji ustavno uređenje Republike Srpske, a koje načelo znači da svaki nosilac javne vlasti može da čini samo ono na šta ga ovlašćuje Ustav i pod uslovima propisanim Ustavom, što nije slučaj sa predmetnom Uredbom jer je ona suprotna Ustavu Republike Srpske u smislu na koji sam prethodno ukazao.

2. Neustavnost člana 9. stav 2. Uredbe

Predmetnom odredbom Uredbe propisano je (kurziv u citatu je moj):

 „(2) Uslove, način, korisnike, postupak, oblik i obim korišćenja sredstava za sanaciju štete iz člana 3. stav 2. ove uredbe propisuje Vlada svojim aktima, na prijedlog Upravnog odbora Fonda solidarnosti“.

Citirana odredba je neustavna iz nekoliko razloga. Članom 10. Ustava Republike Srpske je propisano da su građani Republike ravnopravni u slobodama, pravima i dužnostima, jednaki su pred zakonom i uživaju istu pravnu zaštitu. Da bi se ova jednakost pred zakonom mogla ostavrivati, a to znači da bi se i navedena ustavna odredba poštovala, ustavna je obaveza da se subjektivna prava, slobode i dužnosti, kao i postupak njihovog ostvarivanja, odnosno ispunjavanja, mogu propisivati isključivo ustavom i zakonom.

Ustavne odredbe su apstraktne, načelne i uopštene, pa i ustavne odredbe o ljudskim i građanskim pravima i slobodama. Zbog tih svojstava ustavnih odredaba o ljudskim i građanskim slobodama i pravima one se razrađuju zakonom, a ne podzakonskim propisom. Ovo pravilo dosljedno slijedi i Ustav Republike Srpske, jer u svakoj od njegovih odredaba o ljudskim pravima i slobodama, a kojima se upućuje na potrebu donošenja propisa za razradu pitanja ko su korisnici tih prava i sloboda, pod kojim uslovima im pripadaju ta prava i u kom postupku ih ostvaruju, Ustav Srpske uvijek propisuje da se ta pitanja uređuju zakonom.  To više nego jasno proizlazi iz čl. 49. i 111. Ustava Republike Srpske, u kojima je propisano (kurziv u citatu je moj):

Član 49.

„Slobode i prava se ostvaruju, a dužnosti ispunjavaju neposredno na osnovu ustava, osim kada je Ustavom predviđeno da se uslovi za ostvarivanje pojedinih od njih utvrđuju zakonom.
Zakonom se može propisati način ostvarivanja pojedinih prava i sloboda samo kada je to neophodno za njihovo ostvarivanje.“

Član 111. 

„Državni organi i organizacije koje vrše javna ovlašćenja mogu u pojedinačnim stvarima rješavati o pravima i obavezama građana ili primjenjivati mjere prinude i ograničenja, samo u zakonom propisanom postupku u kome je svakome data mogućnost da brani svoja prava i interese i da protiv donesenog akta izjavi žalbu, odnosno upotrijebi drugo zakonom predviđeno pravno sredstvo.“

Citirane ustavne odredbe stoga znače dvije stvari. 

Prvo, da ni zakonodavac nema ustavno pravo, kako u redovnom tako ni u vanrednom stanju, da donese formalni zakon, pa da onda njime propiše da će umjesto njega pitanja kome pripada određeno pravo (ko je korisnik prava), pod kojim uslovima i u kakvom postupku, urediti Vlada svojim podzakonskim propisom. Dakle, nema pravo ni zakonodavni organ (parlament) da to učini, a ako kojim slučajem to i učini takve odredbe njegovog zakona su neustavne. 

Drugo, ta pravila jednako moraju da važe i za predsjednika Republike kada donosi uredbe sa zakonskom snagom, jer Ustav Republike Srpske ne dozvoljava ni predsjedniku Republike da svojim uredbama odstupi od citiranih ustavnih odredbi. 

Na to ukazuju i odredbe Amandmana CIX i XXXV Ustava Republike Srpske, na koje se pozvao donosilac predmetne Uredbe. Naime, nijednim od tih amandmana nije dato pravo Narodnoj skupštini ili predsjedniku Republike da odluče (zakonom ili uredbom sa zakonskom snagom) da se pitanja propisivanja kome pripada određeno pravo (ko je korisnik prava), pod kojim uslovima i u kakvom postupku će ono biti ostvarivano, ne uređuje zakonom (ili uredbom sa zakonskom snagom), već da to propisuje Vlada svojim podzakonskim propisom.

Drugim riječima, nijednim od navedenih amandmana nije dato pravo Narodnoj skupštini ni predsjedniku Republike da u vanrednom stanju odstupe od onoga što je propisano u prethodno citiranima čl. 49. i 111. Ustava Republike Srpske.

Međutim, članom 9. stav 2. predmetne Uredbe prekršene su sve te ustavne odredbe, a time i član 5. stav 1. alineja 4. te član 108. Ustava Republike Srpske, jer donosilac Uredbe sa zakonskom snagom, iako ju je donio nije htio da on tom Uredbom propiše ko ima pravo na korišćenje sredstava za sanaciju štete, pod kojim uslovima i u kom postupku, već je, kršenjem Ustava Republike Srpske, članom 9. stav 2. Uredbe prepustio Vladi Republike Srpske da ona sve to propiše svojim podzakonskim propisom, iako su sva ta pitanja prema Ustavu isključivo ustavni i zakonski rezervat i u redovnom i u vanrednom stanju. 

Da apsurd i neustavnost budu izraženiji, kada se predmetna Uredba posmatra u cjelini više je nego jasno da se njome žele urediti određeni društveni odnosi na način koji treba da važi i kada prođe trenutno stanje pandemije virusa korona, jer iz člana 2. Uredbe proizlazi da se njome želi urediti obnova Republike Srpske ne samo od posljedica aktelnog virusa korona, već i od svih drugih budućih posljedica izavanih elementarnim nepogodama, prirodnim, tehničko-tehnološkim i ekološkim katastrofama i, kako stoji u toj odredbi, svim drugim budućim vanrednim prilikama koje uzrokuju štetu u Republici Srpskoj.

To nesumnjivo znači da donosilac predmetne Uredbe hoće da propiše da i nakon što prođe ova pandemija i nastupi redovno stanje, da i onda treba da važi neustavno pravilo iz člana 9. stav 2. predmetne Uredbe da i u redovnom stanju neustavnim podzakonskim propisom Vlade, a ne zakonom, bude propisano kome pripada pravo na korišćenje sredstava za sanaciju štete (ko može biti korisnik tog prava), pod kojim uslovima i u kakvom postupku će ono biti ostvarivano.

Polazeći od svih prethodno iznijetih razloga predlažem Ustavnom sudu Republike Srpske da zbog ozbiljnosti i štetnosti predmetnih povreda Ustava po hitnom postupku obustavi od izvršenja predmetnu Uredbu sa zakonskom snagom te da potom što hitnije donese odluku u meritumu kojom će usvojiti ovu inicijativu tako što će donijeti

O D L U К U

Utvrđuje se da Uredba sa zakonskom snagom o Fondu solidarnosti za obnovu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“, broj 37/20) nije u skladu sa
Ustavom Republike Srpske.

Ukoliko i pored sve prethodno izložene argumentacije ne usvojite predloženu odluku, predlažem da donesete 

O D L U К U 

 Utvrđuje se da član 9. stav 2. Uredbe sa zakonskom snagom o Fondu solidarnosti za obnovu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“, broj 37/20) nije u skladu sa Ustavom Republike Srpske.

(BN)